(geplante) Änderungen im Kommunalrecht und kommunalen Haushaltsrecht im Zusammenhang mit der Corona-Krise Stand: 15. Mai 2020
(geplante) Änderungen im Kommunalrecht und kommunalen Haushaltsrecht im Zusammenhang mit der Corona-Krise – kommunal relevante Landeszahlungen aus dem Sondervermögen - vgl. TLT DS 7 686 - Thüringer Gesetz zur Umsetzung erforderlicher Maßnahmen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie (ThürCorPanG) – Mantelgesetz
Vorbemerkungen
Das Kommunalrecht und das kommunale Haushaltsrecht bedürfen einer Modernisierung und Fortentwicklung und dies unabhängig von den aktuellen Herausforderungen.
Diese Notwendigkeit wurde in der Coronakrise nur noch einmal verstärkt deutlich.
Der Thüringer Gesetzgeber stand und steht dabei vor der Herausforderung, schnell gesetzliche Regelungen für die aktuelle Krise als auch für die Zeit danach zu schaffen.
In Thüringen hat sich der Landtag auf zeitlich befristete Neuregelungen für das Jahr 2020 konzentriert.
Grundsätzliche Neuregelungen, auch für die Zeit nach dieser Krise, wurden nur an zwei Stellen getroffen und zwar bei der Flexibilisierung Frist für Kommunalwahlen nach Gemeindeneugliederungsmaßnahmen und der Wegfall des Handschlages bei der Vereidigung der kommunalen Mandatsträger.
Gemessen an den Notwendigkeiten und Herausforderungen, ist das kein „großer Wurf“.
Andererseits war und ist mit Blick auf der aktuellen Mehrheitsverhältnisse im Thüringen Landtag wohl mehr nicht umsetzbar.
Über den Umfang der notwendigen Reformen gibt es sowohl innerhalb der Rot-Rot-Grünen Regierungskoalition unterschiedliche Auffassungen und wegen der fehlenden eigenen Mehrheiten bedarf es auch noch der Zustimmung der CDU.
Zudem soll ein Sondervermögen aufgelegt werden, das auch zusätzliche Erstattungszahlungen an die Thüringer Kommunen zum finanziellen Ausgleich der Pandemiefolgen beinhaltet. Das Sondervermögen wird auf den 31.12.2022 befristet.
Was ist konkret geplant?
Die bisher verbindliche Frist von sechs Monaten für die Durchführung von Kommunalwahlen im Zusammenhang mit Gemeindeneubildungsmaßnahmen wird in eine Soll-Vorschrift umgewandelt und damit flexibilisiert (§ 9 Abs. 6 ThürKO).
Es wird der verbindlich vorgeschrieben Handschlag bei der Vereidigung von kommunalen Mandatsträgern abgeschafft (§§ 24 Abs. 2 und 103 Abs. 2 ThürKO)
In einem neuen § 62a ThürKO werden zeitlich befristet für das Jahr 2020 Regelungen für das kommunale Haushaltsrecht bestimmt.
1.
Demnach werden die Regelunge für über- und außerplanmäßige Ausgaben (§ 58 ThürKO) und die Bestimmungen für den Erlass von Nachtragshaushaltssatzungen (§ 60 ThürKO) „gelockert“.
Im Interesse des öffentlichen Wohls können hier demnach Ausgaben auch ohne Beachtung der gesetzlichen Vorgaben als über- und außerplanmäßige Ausgaben getätigt werden.
Selbst wenn ein Nachtragshaushalt notwendig wäre, kann darauf 2020 verzichtet werden.
2.
In dem Zusammenhang werden die Regelungen zur Aufnahme von Investitions- und Kassenkrediten (§§ 63 und 65 ThürKO) flexibilisiert. Diese Kredite sind durch die Rechtsaufsicht zu genehmigen, wenn sie zur Erfüllung der Aufgaben des öffentlichen Wohls notwendig sind.
In der Praxis wird sich zeigen müssen, ob die Vorgabe „Aufgabenerfüllung im Interesse des öffentlichen Wohls“ hinreichend konkret ist.
3.
Zudem müssen die Thüringer Kommunen im Jahr 2020 nach § 53a ThürKO kein Haushaltssicherungskonzept beschließen und bestehende Konzepte fortschreiben.
Diese Befristung auf 2020 wird kaum wirken, weil die finanziellen Folgen der Corona-Krise weit über das Jahr 2020 wirken werden.
4.
Ist die Haushaltssatzung für das Haushaltsjahr 2020 noch nicht in Kraft getreten, dürfen
1. die zur Sicherstellung der Aufgabenerfüllung aus Gründen des öffentlichen Wohls, insbesondere der Daseinsvorsorge und der Gesundheitsversorgung, sowohl
2. die für Zuweisungen und Zuschüsse an Dritte, die für die Gemeinde Aufgaben auf sozialem, kulturellem oder sportlichem Gebiet erbringen, notwendigen Ausgaben geleistet und hierfür abweichend Kredite oder Kassenkredite bis zu einem Drittel der Einnahmen des Verwaltungshaushaltes nach dem Ergebnis der Jahresrechnung 2019 aufgenommen werden.
Ob diese Begrenzung der Höhe der Kreditaufnahmen auf ein Drittel der Einnahmen des Verwaltungshaushaltes ausreicht, wird sich in der Praxis erst zeigen müssen.
Die Änderungen in der ThürKO werden auch inhaltsgleich in das Thüringer Gesetz über die kommunale Doppik vom 19. November 2008 (GVBl. S. 381), zuletzt geändert durch Artikel 2 des Gesetzes vom 28. Juni 2018 (GVBl. S. 273) aufgenommen.
5.
In der Thüringer Gemeindehaushaltsverordnung (ThürGemHV) wird im § 22 in Absatz 4 neu geregelt, dass bis zum Ablauf des 31. Dezember 2020 die Mittel der allgemeinen Rücklage auch zum Ausgleich des Verwaltungshaushalts verwendet werden dürfen und zwar dann, wenn
1. die Mittel nicht für die unabweisbare Fortführung bereits begonnener Maßnahmen benötigt werden und
2. die Kassenliquidität unter Berücksichtigung möglicher Kassenkredite nicht beeinträchtigt wird.
D.h. Rücklagen, die bisher nur für Investitionen oder andere Ausgaben des Vermögenshaushaltes eingesetzt werden durften, können 2020 auch für laufende Ausgaben des Verwaltungshaushaltes eingesetzt werden. Dies betrifft auch die zusätzlichen Investitionsmittel des Landes aus dem Investitionsstärkungsgesetz.
Auch hier ist die Begrenzung auf 2020 kaum praxistauglich.
6.
Nach der Neuregelung des § 23 Abs. 23 ThürGemHV sind die Fehlbeträge des Haushaltsjahres 2020 spätestens im vierten, im Fall einer Haushaltssatzung für zwei Jahre spätestens im fünften dem Haushaltsjahr folgenden Jahr zu veranschlagen. Diese Flexibilisierung gilt also auch nur für 2020.
Es muss aber davon ausgegangen werden, dass auch ab 2021 noch über mehrere Haushaltsjahre Fehlbeträge auftreten werden.
7.
Im Thüringer Finanzausgleichsgesetz (ThürFAG) wird die Voraussetzung für die Gewährung von Bedarfszuweisungen nach § 24 Abs. 2 Nr. 1, zweiter Halbsatz die Vorlage eines bestätigen Haushaltssicherungskonzeptes aufgehoben, jedoch auch nur befristet bis 31. Dezember 2020.
Dies befristete Aufhebung hat eher symbolischen Charakter, denn bei den Bedarfszuweisungen wird die Höhe der zur Verfügung stehenden Mittel entscheidend sein. Angekündigt sind zunächst 185 Mio. EUR für Bedarfszuweisungen. Die beiden kommunalen Spitzenverbände gehen von einem Bedarf zwischen 500 und 900 Mio. EUR aus.
8.
Übernahme Hortgebühren
Die Landesregierung hat mit Beschluss vom 24. März 2020 festgelegt, dass während der Schul- und Hortschließungen keine Elternbeteiligung für diesen Zeitraum erhoben wird. Die daraus entstehenden Einnahmeausfälle beinhalten sowohl die Personalkostenbeteiligung, welche von den kommunalen Schulträgern an das Land abgeführt wird, als auch die Beteiligung an den sonstigen Betriebskosten, welche bei den Kommunen verbleibt.
9.
Übernahme Kindertagesstättengebühren
Im Raum steht, dass eine Leistung des Staates, hier der Kommunen nicht mehr angeboten wird bzw. nicht mehr in Anspruch genommen werden kann, so dass im Zweifel die Erhebung von Gebühren für die Nichtbenutzung zu unbilligen Ergebnissen führen kann. Um langwierige Klageverfahren auf kommunaler Ebene diesbezüglich zu vermeiden und eine einheitliche Rechtsanwendung in den Zeiten einer flächendeckenden Schließung der Kindertagesbetreuung – und pflege für alle Eltern unabhängig von ihrem Wohnort zu gewährleisten, sollen für diesen Zeitraum durch die Kommunen keine Elternbeiträge erhoben werden. Sofern seitens des Landes bestimmt wird, dass seitens der Kommunen keine Elternbeiträge zu erheben sind, ist ein entsprechender Ausgleich durch das Land an die Kommunen zu leisten. Dies geschieht auch, um die Kommunen während der Ausfallzeiten zu unterstützen, Liquidität zu sichern und damit die Kindertagesbetreuungseinrichtungen wie auch die Kindertagespflege in Gänze weiter betreiben zu können und die rasche und reibungslose Wiederaufnahme der Betreuung zu ermöglichen.
10.
Änderung Wassergesetz
Kommunalrelevant ist auch die geplante Änderung beim Thüringer Wassergesetz vom 28. Mai 2019 (GVBl. S. 74ff)
Die gesetzliche Frist hinsichtlich der Überarbeitung der Abwasserbeseitigungskonzepte wird vom 30. November 2020 auf den 30. Juni 2021 verlängert.
Dieser Fristverlängerung kann zugestimmt werden, wenn nicht diese Fristverlängerung durch die Aufgabenträger genutzt wird, um möglicher Weise „vollendete Tatsachen zu schaffen“, d.h. Grundstückseigentümer nach bisheriger Rechtslage und auf Grundlage der bisherigen ABK’s zu verpflichten, grundstückeigene Kläranlagen zu errichten.
11.
Das Land hat Finanzhilfen für die Kommunen infolge der Corona-Krise angekündigt. Diese Finanzhilfen werden aber nicht ausreichen, um die finanziellen Folgen der Maßnahmen zur Eindämmung der Pandemie auszugleichen.
Deshalb beabsichtigt das Land, die gesetzlichen Vorgaben zur Aufnahme von Investitions- und Kassenkrediten zu lockern.
Zudem soll es den Kommunen gestattet sein, Fehlbeträge des Jahres 2020 durch Entnahme aus der Rücklage (und somit Zuführung aus dem Vermögens- in den Verwaltungshaushalt) auszugleichen.
Bei der Haushaltsführungen nach den Grundsätzen der Kameralistik werden Kredite keiner bestimmten Maßnahme zugeordnet. Vielmehr erfolgt die Kreditaufnahme dem Ausgleich des Fehlbetrages im Vermögenshaushalt.
Im Interesse der Transparenz und auch der Geltendmachung von Erstattungsansprüchen gegenüber dem Land ist es geboten, alle finanziellen Auswirkungen der Corona-Krise sowohl hinsichtlich von Mindereinnahmen und Mehrausgaben in einer Sonderkasse nach § 87 Nr. 28a ThürGemHV zusammenzufassen. Sonderkassen kommen für den Bereich des Finanzwesens einer Gemeinde in Betracht, für die eine besondere Wirtschaftsführung und Rechnungslegung (Sonderrechnung) vorgesehen ist,
Die in dem Zusammenhang notwendigen Kreditaufnahmen sollten in einem Sondervermögen zusammengefasst werden.
Dies hätte auch für das Land in den Fällen der Erstattungspflicht Vorteile. Das Land müsste nicht sofort kassenwirksam Erstattungen an die Kommunen zahlen, sondern kann über die Laufzeit der Sondervermögen die Erstattungen als jährliche Tilgungsleistung und Zinserstattung zeitlich strecken.
Es wäre durch den Gesetzgeber zu prüfen, ob es gesetzlicher Regelungen für das Führen der Sonderkassen und die Bildung kommunaler Sondervermögen bedarf.
12.
Eine bisher wohl ungelöste Herausforderung für die Kommunen wird die Aufstellung der Jahreshaushaltspläne 2021 werden.
Die bisher in Erwägung gezogenen Änderungen im Kommunal- und Haushaltsrecht nehmen hierzu keinen Bezug. Die bisherigen gesetzlichen Voraussetzungen werden es vielen Kommunen unmöglich machen 2021 einen Haushalt zu beschließen. Bei vielen Kommunen wird der Haushaltsausgleich bereits nicht möglich sein. Die gesetzlichen Vorgaben fordern aber einen ausgeglichenen Haushalt. Zudem unterliegen die geplanten Kreditaufnahmen und die Aufnahme der Kassenkredite der rechtsaufsichtlichen Genehmigung und für diese Genehmigung müssen Bedingungen erfüllt sein (u.a. freie Finanzspitze bei der Darstellung der dauernden Leistungsfähigkeit). Bei den Landkreisen muss das Problem der Kreisumlage gesetzlich geklärt werden.
Ich sehe hier dingenden Handlungsbedarf für den Gesetzgeber und zwar noch vor der Sommerpause, weil spätestens danach das Aufstellungsverfahren für die kommunalen Haushalte des Jahres 2021 beginnt.
13.
Geplante Zuweisungen an die Kommunen aus dem geplanten Sondervermögen des Landes (Stand: 8. Mai 2020):
- Besondere Bedarfszuweisungen an Kommunen im Zusammenhang mit der Pandemie 185 Mio. EUR
- Erstattung von Mindereinnahmen aus Elternbeiträgen für die Nichtinanspruchnahme einer öffentlich geförderten Kindertagesbetreuung 31 Mio. EUR
- Erstattung von Mindereinnahmen aus Elternbeiträgen für die Nichtinanspruchnahme der Hortbetreuung (Sachkostenanteil) 1,8 Mio. EUR
- Erstattung von Personalmehrbedarf in Heimen der Erziehungshilfe wegen erhöhtem Betreuungsbedarf aufgrund der Corona-Pandemie 5,5 Mio. EUR
- Ausgleich von pandemiebedingten Umsatzausfällen der Volkshochschulen und anderer Einrichtungen der Erwachsenenbildung 3,2 Mio. EUR
- Zuweisungen an Kommunen zur Verbesserung der Unterbringungssituation von Geflüchteten für Präventionsmaßnahmen gegen die Infektion mit dem Coronavirus 13,35 Mio. EUR
- Kostenerstattung für ausgefallene Maßnahmen des Lernens am anderen Ort 4,0 Mio. EUR
- Einmalige Zahlung auf Grund der vorübergehenden Schließungsverfügung von Internaten, die nicht der Schulaufsicht nach § 2 Absatz 6 Thüringer Gesetz über die Schulaufsicht unterliegen mit mehr als 50 Beschäftigten 3,0 Mio. EUR
- Ausgleich von Mindereinnahmen bei öffentlichen Unternehmen beim ÖPNV und SPNV aufgrund des Rückganges von Fahrgastzahlen zur Verhinderung von Insolvenzen (SPNV in Landeszuständigkeit) 41,4 Mio. EUR
- Zuweisungen an Museen, Museumsverbände und Kunstinstitute zur Kompensation von Einnahmeausfällen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie (nicht ausschließliche kommunale Trägerschaft) 4,4 Mio. EUR
- Zuschüsse an Theater und Orchester zur Kompensation von Einnahmeausfällen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie 9,0 Mio. EUR
- Zuschüsse für den Bereich der Soziokultur und Freien Theater zum Ausgleich von Einnahmeverlusten im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie (nicht ausschließliche kommunale Trägerschaft, Erläuterung: Bereich Soziokultur: 2.700.000 EUR Freie Theater: 2.500.000 EUR) 5,2 Mio. EUR
- Gesamt: 306,85 Mio. EUR
Nicht enthalten sind gesonderte Landeserstattungen für steigende Zahlungen im Bereich Unterhaltsvorschussgesetz und Kosten der Unterkunft im SGB II. Auch die kommunalen Mehraufwendungen für Schutzausrüstung (Gesundheitsbereich, Brand- und Katastrophenschutz) und die Sicherung der hygienischen Voraussetzungen für den Betrieb in Kindertagesstätten und Schulen sind bisher nicht vorgesehen.
14.
Die finanziellen Folgen der Corona-Krise zeigen deutlich die bestehenden Verwerfungen in der Systematik der kommunalen Steuern. Hier ist seit 2007 (Föderalismusreform II) der Reformbedarf gegeben, aber Bund und Länder konnten sich bisher nicht einigen.
Die Hauptsteuereinnahmen der Gemeinden (Gewerbesteuer, kommunaler Anteil an der Einkommenssteuer und kommunaler Anteil an der Umsatzsteuer) sind sehr stark konjunkturabhängig. Dem steht letztlich nur die Grundsteuer (rund 12% der kommunalen Steuereinnahmen) als konjunkturunabhängige Steuer gegenüber.
Diese starke Konjunkturabhängigkeit der kommunalen Steuern muss zumindest nivelliert werden. Eine Debatte zu dieser Notwendigkeit ist derzeit nicht erkennbar. Die Chance, im Zusammenhang mit der Reform der Grundsteuer, die erkennbaren Verwerfungen im System der kommunalen Steuern zu beheben, wurde nicht genutzt.